Thực trạng quản lý, sử dụng tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập

Những kết quả đạt được

Trong thời gian qua, công tác quản lý, sử dụng tài sản nhà nước (TSNN) ở nước ta đã đạt được một số kết quả quan trọng, như sau:

Thứ nhất, hành lang pháp lý về quản lý, sử dụng tài sản công dần được kiện toàn, tạo cơ sở để đổi mới công tác quản lý, sử dụng tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập.

Luật Quản lý, sử dụng TSNN được ban hành năm 2008 đã có sự phân định chế độ quản lý, sử dụng TSNN giữa cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập. Đối với cơ quan nhà nước, việc quản lý, sử dụng tài sản được quy định theo hướng chặt chẽ, bảo đảm công năng, mục đích sử dụng, tiêu chuẩn, định mức. Nhà nước bảo đảm tài sản cho cơ quan nhà nước để thực hiện nhiệm vụ được giao. Cơ quan nhà nước không được sử dụng tài sản vào các hoạt động có mục đích kinh doanh.

Đối với đơn vị sự nghiệp công lập, Luật Quản lý, sử dụng TSNN đã chia đơn vị sự nghiệp công lập thành 2 nhóm: (i) Đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính và (ii) Đơn vị sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính. Tương ứng với 2 nhóm đơn vị sự nghiệp công lập này là 2 cơ chế quản lý, sử dụng tài sản khác nhau.

Trong đó, đơn vị sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính thực hiện quản lý, sử dụng TSNN như: cơ quan nhà nước, trừ khoản thu được từ thanh lý, nhượng bán tài sản (ngoài quyền sử dụng đất) được bổ sung vào Quỹ Phát triển hoạt động sự nghiệp, sau khi trừ đi các chi phí có liên quan.

Đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính được Nhà nước xác định giá trị tài sản để giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp; ngoài các quyền, nghĩa vụ như cơ quan nhà nước, đơn vị được phép sử dụng TSNN giao vào mục đích sản xuất, kinh doanh dịch vụ, cho thuê, liên doanh, liên kết (gọi tắt là mục đích kinh doanh dịch vụ); đơn vị thực hiện việc trích khấu hao tài sản cố định (toàn bộ hoặc phần tài sản cố định sử dụng vào mục đích kinh doanh) để hình thành quỹ khấu hao dùng cho việc tái tạo lại tài sản, thay vì ngân sách nhà nước (NSNN) phải cấp lại.

Khi Nhà nước thực hiện các điều chuyển, thu hồi phải bảo đảm cho đơn vị bảo toàn, phát triển vốn và tài sản được giao. Việc sử dụng tài sản vào mục đích kinh doanh phải đảm bảo các yêu cầu: Không làm ảnh hưởng tới việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được Nhà nước giao; sử dụng tài sản đúng mục đích đầu tư xây dựng, mua sắm; phát huy công suất và hiệu quả sử dụng TSNN và thực hiện theo cơ chế thị trường.

Căn cứ quy định của Luật, Chính phủ ban hành Nghị định 52/2009/NĐ-CP ngày 03/6/2009, Nghị định 04/2016/NĐ-CP ngày 06/01/2016 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Quản lý, sử dụng TSNN, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư 245/2009/TT-BTC ngày 31/12/2009; Thông tư 12/2012/TT-BTC ngày 06/02/2012; Thông tư 23/20167/TT-BTC ngày 16/02/2016 hướng dẫn chế độ quản lý, sử dụng TSNN tại đơn vị sự nghiệp công lập.

Thứ hai, tiêu chuẩn, định mức sử dụng TSNN tại đơn vị sự nghiệp công lập đã từng bước được điều chỉnh cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc thù hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập. Thủ tướng Chính phủ đã ban hành tiêu chuẩn, định mức sử dụng đối với các tài sản có giá trị lớn, sử dụng phổ biến tại các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, tổ chức, ban quản lý dự án gồm:

Trụ sở làm việc, xe ô tô công, máy móc, thiết bị, điện thoại công vụ tại nhà riêng và điện thoại di động. Các bộ, ngành, địa phương ban hành định mức sử dụng tài sản chuyên dùng (như: diện tích phục vụ nhiệm vụ đặc thù trong trụ sở làm việc; xe ô tô chuyên dùng; máy móc, thiết bị chuyên dùng) cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc phạm vi quản lý. Đây là cơ sở để lập kế hoạch, thực hiện việc đầu tư xây dựng, mua sắm, trang bị, rà soát, sắp xếp, điều chuyển, đánh giá hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản.

Cùng với việc phân định chế độ quản lý, sử dụng tài sản công, tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản của đơn vị sự nghiệp công lập cũng đã có sự điều chỉnh cho phù hợp. Theo đó, các tài sản phục vụ công tác quản lý hành chính của đơn vị sự nghiệp công lập được xác định như cơ quan nhà nước, còn các tài sản đặc thù được giao cho các bộ, cơ quan trung ương ban hành sau khi có ý kiến thống nhất của Bộ Tài chính, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và HĐND cùng cấp.

Thứ ba, các bộ, ngành, địa phương đã thực hiện rà soát, sắp xếp, bố trí việc sử dụng tài sản công, đặc biệt là nhà, đất, xe ô tô phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được Nhà nước giao, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và quy hoạch được duyệt; số tài sản dôi dư sau sắp xếp hoặc không còn phù hợp với quy hoạch;

không còn nhu cầu sử dụng được điều chuyển cho các cơ quan, đơn vị khác sử dụng hay bán, chuyển nhượng, chuyển mục đích sử dụng để tạo nguồn vốn đầu tư xây dựng, nâng cấp, cải tạo trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp. Tính chung số tiền thu được từ sắp xếp lại, xử lý nhà, đất theo Quyết định 09/2007/QĐ-TTg ngày 19/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ trong đó có nhà, đất của các đơn vị sự nghiệp công lập đạt trên 35.000 tỷ đồng.

Thứ tư, tổ chức công nhận đơn vị sự nghiệp công lập đủ điều kiện và tổ chức xác định giá trị tài sản để giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp. Đến nay, đã có trên 70 bộ, ngành, địa phương có quyết định công nhận các đơn vị sự nghiệp công lập đủ điều kiện được Nhà nước xác định giá trị tài sản để giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp.

Tính đến ngày 31/12/2015, đã có 723 đơn vị sự nghiệp công lập hoàn thành việc xác định giá trị tài sản và có quyết định giao tài sản của cấp có thẩm quyền với tổng giá trị tài sản được giao là 21.030 tỷ đồng. Nhiều đơn vị sau khi được Nhà nước giao tài sản theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp đã phát huy hiệu quả tiềm năng, thế mạnh để vừa thực hiện tốt nhiệm vụ chính trị được giao, vừa nâng cao chất lượng dịch vụ, tăng thu nhập cho người lao động, tự chủ về mặt tài chính và đóng góp vào NSNN.

Thứ năm, công tác quản lý, sử dụng tài sản công tại các đơn vị sự nghiệp đã dần đi vào nề nếp. Phần lớn các đơn vị sự nghiệp công lập đã ban hành Quy chế quản lý, sử dụng TSNN, trong đó phân định cụ thể quyền hạn, trách nhiệm của từng bộ phận, cá nhân trong từng khâu, từng việc từ đầu tư xây dựng, mua sắm, bảo quản, bảo vệ, sửa chữa, bảo dưỡng đến xử lý tài sản. Việc sử dụng TSNN sai mục đích, vượt tiêu chuẩn, định mức đã từng bước được khắc phục.

Theo Cơ sở Dữ liệu quốc gia về TSNN (tài sản công), khu vực hành chính sự nghiệp của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, ban quản lý dự án thuộc các bộ, cơ quan trung ương và tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trên phạm vi cả nước đối với 4 loại tài sản, tổng giá trị tài sản công đến ngày 31/7/2016 là 1.040.451,98 tỷ đồng.

Trong đó, tài sản là quyền sử dụng đất khoảng 699.156,98 tỷ đồng; tài sản là nhà khoảng 256.164,60 tỷ đồng; tài sản là ô tô khoảng 23.127,38 tỷ đồng; tài sản khác khoảng 62.003,02 tỷ đồng; tài sản công do các bộ, cơ quan trung ương quản lý là 279.539,18 tỷ đồng (26,87%); tài sản công do địa phương quản lý là 760.912,80 tỷ đồng (73,13%).

Trong tổng số tài sản công tại khu vực hành chính sự nghiệp nêu trên, tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập chiếm tỷ trọng lớn nhất (64,53% về số lượng và 69,06% về giá trị). Bao gồm: 76.387 khuôn viên đất với tổng diện tích là 2.376.920.924 m2; 199.843 ngôi nhà với tổng diện tích là 94.769.572 m2; 16.194 xe ô tô các loại và 20.705 tài sản khác.

Thứ sáu, thí điểm thực hiện một số phương thức mới trong quản lý, sử dụng tài sản công như: Mua sắm tập trung đối với những tài sản có số lượng mua sắm nhiều, giá trị mua sắm lớn, đầu tư xây dựng công trình sự nghiệp theo hình thức đối tác công - tư (PPP), đầu tư công - quản lý tư. Nhà nước có chính sách ưu đãi trong sử dụng đất đai, TSNN ở mức cao nhất để khuyến khích xã hội hóa các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể thao, môi trường...

Ngày 22/6/2015, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 22/2015/QĐ-TTg quy định cụ thể về điều kiện, trình tự, thủ tục chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần, hình thức chuyển đổi và phương thức bán cổ phần lần đầu, kiểm kê, phân loại tài sản, xử lý tài chính, xác định giá trị đơn vị sự nghiệp công lập chuyển đổi và các chính sách có liên quan đến quá trình chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần.

Thứ bảy, xây dựng và đưa vào vận hành phần mềm quản lý đăng ký TSNN. Đây là ứng dụng dịch vụ tài chính công trực tuyến hỗ trợ Bộ Tài chính, các bộ, cơ quan trung ương, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện tin học hoá quá trình báo cáo kê khai TSNN tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng TSNN; theo dõi tình hình biến động (tăng, giảm, thay đổi thông tin) của các loại TSNN phải báo cáo kê khai; tổng hợp tình hình quản lý, sử dụng TSNN của cả nước, của từng bộ, cơ quan trung ương, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, từng cơ quan, tổ chức, đơn vị để hình thành Cơ sở dữ liệu quốc gia về TSNN theo quy định của pháp luật.

Phần mềm này cho phép cập nhật thường xuyên các thông tin về số lượng, chủng loại, cơ cấu, hiện trạng sử dụng và biến động đối với 4 loại tài sản lớn tại đơn vị sự nghiệp công lập (đất, nhà, xe ô tô và các tài sản khác có nguyên giá từ 500 triệu đồng trở lên).

Đây là kênh thông tin hết sức quan trọng phục vụ công tác quản lý, điều hành của các cơ quan quản lý nhà nước; đồng thời, là cơ sở để các đơn vị lập kế hoạch, dự toán và tổ chức thực hiện đầu tư xây dựng, mua sắm, bố trí sử dụng, sửa chữa, xử lý tài sản.

Một số tồn tại và hạn chế

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác quản lý, sử dụng tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập còn một số tồn tại, bất cập, cụ thể:

Một là, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập chưa đáp ứng yêu cầu trong tình hình mới về đổi mới hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập, khai thác nguồn lực, thực hành tiết kiệm, chống thất thoát, lãng phí, tham nhũng.

Cách phân loại đơn vị sự nghiệp công lập theo Luật Quản lý, sử dụng TSNN với cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập còn chưa có sự trùng khớp, dẫn tới quá trình tổ chức thực hiện còn có cách hiểu và cách áp dụng pháp luật khác nhau. Để được sử dụng tài sản vào mục đích sản xuất, kinh doanh dịch vụ, cho thuê, liên doanh, liên kết, đơn vị sự nghiệp phải thực hiện nhiều thủ tục như:

Thủ tục công nhận đơn vị sự nghiệp tự chủ tài chính, thủ tục kiểm kê, xác định giá trị tài sản và trình cấp có thẩm quyền quyết định giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp, lập phương án sử dụng tài sản vào các hoạt động có tính chất kinh doanh... trong đó, có những thủ tục không cần thiết.

Đối tượng được phép sử dụng tài sản vào mục đích có tính chất kinh doanh dịch vụ còn hẹp, chủ yếu tập trung vào nhóm đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư, đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi thường xuyên. Điều này làm cho các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ ở mức thấp hoặc không có cơ hội khai thác nguồn lực từ tài sản hiện có để nâng cao mức độ tự chủ, dẫn đến ỷ lại, trông chờ vào sự bao cấp của Nhà nước hoặc tự thực hiện việc khai thác tài sản vào mục đích kinh doanh không đúng pháp luật.

Hai là, hệ thống tiêu chuẩn, định mức được xây dựng thống nhất cho các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập trong cả nước, nên hạn chế trong tính linh hoạt, chủ động của các bộ, ngành, địa phương có tính đặc thù về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, địa bàn hoạt động.

Tiêu chí xác định định mức sử dụng xe ô tô phục vụ công tác chung theo hệ số phụ cấp chức vụ lãnh đạo nhưng cách xếp hệ số phụ cấp giữa các bộ, ngành, địa phương còn có sự khác nhau (nhất là các đơn vị sự nghiệp ở cấp tỉnh, cấp huyện), dẫn tới cùng một mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quy mô hoạt động nhưng có đơn vị có định mức, có đơn vị không có định mức.

Tiêu chí xác định định mức tài sản chuyên dùng hiện còn bất cập, chưa rõ dấu hiệu nhận biết. Việc giao các bộ, cơ quan trung ương, chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành định mức tài sản chuyên dùng cho các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý dẫn tới các đơn vị có cùng quy mô, lĩnh vực, địa bàn hoạt động, mức độ tự chủ nhưng định mức lại khác nhau. Công tác kiểm soát tiêu chuẩn, định mức trong đầu tư, xây dựng, mua sắm, xử lý tài sản còn chưa được tiến hành thường xuyên, chặt chẽ.

Ba là, phương thức trang bị tài sản cho các đơn vị chủ yếu bằng hiện vật, việc sử dụng công cụ thị trường còn ít, đầu tư mua sắm chủ yếu từ NSNN. Các đơn vị đi thuê trụ sở làm việc, phương tiện đi lại chủ yếu là do chưa có nguồn tài sản để điều chuyển hoặc chưa bố trí được nguồn kinh phí để thực hiện mua sắm. Công tác mua sắm TSNN theo phương thức tập trung chủ yếu mới dừng ở bước hoàn thiện thể chế và công bố danh mục tài sản mua sắm tập trung.

Bốn là, việc giao tài sản cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp để đơn vị được phép sử dụng tài sản vào mục đích kinh doanh dịch vụ, cho thuê, liên doanh, liên kết còn chậm. Đến nay, một số bộ, cơ quan trung ương, địa phương vẫn chưa hoàn thành việc công nhận đơn vị sự nghiệp công lập đủ điều kiện được Nhà nước giao tài sản theo thời hạn quy định.

Số lượng các đơn vị đã có quyết định giao tài sản, đồng nghĩa với việc đơn vị được phép sử dụng tài sản vào các mục đích có tính chất kinh doanh dịch vụ, qua 7 năm thực hiện, mới có 723 đơn vị (trên tổng số khoảng 25.600 đơn vị đã được giao tự chủ về tài chính) với tổng giá trị tài sản giao mới đạt khoảng 3% tổng giá trị tài sản đang được theo dõi trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về TSNN.

Năm là, việc thực hiện chính sách khuyến khích xã hội hóa giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hóa... chưa được quan tâm đúng mức. Một số địa phương chưa ban hành danh mục lĩnh vực và địa bàn ưu đãi xã hội hóa và mức miễn, giảm tiền thuê đất theo quy định tại Nghị định 59/2014/NĐ-CP ngày 16/6/2014 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 69/2008/NĐ-CP ngày 30/5/2008 của Chính phủ về chính sách khuyến khích xã hội hoá các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hoá, thể thao, môi trường.

Từ đó, vừa hạn chế việc khai thác nguồn lực hiện có từ tài sản, vừa hạn chế việc thu hút các nguồn lực của xã hội đầu tư cho các lĩnh vực này, để mở rộng độ bao phủ và nâng cao chất lượng dịch vụ sự nghiệp công.

Sáu là, quỹ nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước do các cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng có số lượng và giá trị rất lớn. Các cơ sở nhà, đất thường ở các vị trí có giá trị thương mại cao nhưng việc sử dụng còn phân tán, có nơi lãng phí, hiệu suất thấp và chưa được khai thác hiệu quả.

Ngay tại các đô thị đặc biệt và đô thị loại I, tỷ lệ nhà cấp IV trong trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp (tính cả cơ quan trung ương và cơ quan địa phương) vẫn chiếm tỷ lệ lớn. Có trường hợp cơ quan, đơn vị được đầu tư xây dựng trụ sở làm việc mới nhưng không bàn giao lại trụ sở cũ cho Nhà nước để quản lý, xử lý theo quy định của pháp luật. 
Việc tổ chức thực hiện phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước sau khi được phê duyệt gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là phương án bán nhà, chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Việc thực hiện di dời các hộ gia đình đã bố trí trong khuôn viên trụ sở, cơ sở hoạt động sự nghiệp theo phương án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt đạt tỷ lệ thấp; việc cho thuê, liên doanh, liên kết không đúng quy định chưa được chấm dứt hoàn toàn.

Bảy là, việc xử lý tài sản công còn có tính chất nhỏ lẻ, manh mún do nhiều chủ thể cùng thực hiện. Điều này vừa giảm tính chuyên nghiệp, vừa tốn kém nhân lực, thời gian, chi phí nhưng hiệu quả đem lại không cao, khó kiểm soát. Việc xử lý bán, thanh lý tài sản theo hình thức đấu giá, các đơn vị phải thuê các trung tâm hoặc doanh nghiệp thực hiện nhưng chưa có quy định ràng buộc trách nhiệm giám sát của các đơn vị có quyền bán tài sản, cũng như việc kiểm soát của các cơ quan chức năng còn chưa chặt chẽ.

Tám là, cơ sở dữ liệu quốc gia về TSNN vẫn chưa bao quát hết các loại tài sản công cần quản lý, nhất là tài sản có giá trị dưới 500 triệu đồng/đơn vị tài sản tại đơn vị sự nghiệp. Giá trị tài sản, đặc biệt là giá trị quyền sử dụng đất, chưa phản ánh đúng quy mô giá trị tài sản tại đơn vị sự nghiệp công lập. Một số cơ quan, đơn vị chưa thực hiện nghiêm túc việc theo dõi, quản lý, hạch toán và kê khai đăng ký biến động về tài sản.

Thực trạng trên đặt ra yêu cầu, cần tiếp tục đổi mới mạnh mẽ hơn nữa công tác quản lý, sử dụng tài sản công tại đơn vị sự nghiệp công lập nhằm phát huy những kết quả đã đạt được, khắc phục những tồn tại, yếu kém để thực hiện tốt Kết luận số 37-KL/TW ngày 26/5/2011 của Bộ Chính trị về Đề án “Đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công”; Nghị quyết 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ về việc ban hành Chương trình tổng thể về cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020, Quyết định 225/QĐ-TTg ngày 04/02/2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2016 - 2020.